俄罗斯不同地区实施不同的土地使用、税收减免等优惠政策,而俄罗斯对来自不同国家的投资,因是否签署了规避双重课税协议,对外来投资者的政策亦不同。
      现总结俄罗斯立法对外国主体利用土地的特别规制:
      俄罗斯社会转型进程中土地改革最具标志性的成果,就是国家土地所有权垄断被打破,建立了平等、多样化的公有与私有并存的土地所有权体系,这成为俄罗斯土地法律制度全新构建的基点。俄联邦《宪法》第9条2款规定,土地和其他资源可以属于私有财产、国有财产、地方所有财产或其他所有制的形式。以所有权主体为划分标准,当今俄罗斯存在公民土地所有权、法人土地所有权、联邦土地所有权、联邦各主体土地所有权、自治地方土地所有权。以公、私标准来划分,公民土地所有权和法人土地所有权为私人土地所有权,联邦所有和联邦各主体所有为国家土地所有权,自治地方所有不属于国家所有,为单独的所有形式。其中,国有和自治地方所有又统称为公有。
      按照俄联邦《外国公民法律地位法》第2条的规定,外国公民是指非俄罗斯公民并且拥有其他国家身份证明的自然人。外国法人以及外国组织统称为外国投资者,俄联邦《外国投资者法》第2条将其定义为,依据注册国法律确定其民事权利能力并有权在俄罗斯投资的外国法人。无国籍人是指不拥有俄罗斯国籍也不具有其他国家国籍的人。按照上述立法定义,被确认为外国公民、无国籍人、外国法人的主体在取得和利用俄罗斯土地时,将受到俄罗斯立法的特别规制。
(一)取得土地所有权的特别限制
      俄联邦《宪法》第36条第1款规定,公民及其联合体有权取得私有土地。俄罗斯民事立法与土地立法等规范性法律文件为实现该宪法原则提供了有效的可操作性。同时,俄联邦《宪法》还规定,外国人、无国籍人与俄罗斯公民一样行使权利与履行义务,联邦法律和俄联邦国际条约另有规定除外。俄罗斯对于外国公民和外国法人取得和利用俄罗斯土地规定了一定的立法限制。
      禁止无偿取得土地。在俄罗斯,外国公民、无国籍人和外国法人,没有无偿取得国有、自治地方土地所有权的机会。俄罗斯立法中有关无偿取得国有、自治地方土地所有权的情形,均不能适用于外国公民、无国籍人和外国法人。
      禁止取得特定地区土地所有权。俄联邦《土地法典》第5条第2款规定,外国人、无国籍人、外国法人取得土地所有权的权利由本法典和联邦法律规定。《土地法典》第15条第3款规定,外国公民、无国籍人和外国法人不能取得边境地区和依据俄联邦法律规定的特别区域土地所有权,边境地区清单由俄罗斯总统依据有关俄联邦边境的联邦立法确定,俄联邦特别区域依据联邦法律确定。2011年1月9日,俄联邦总统签发了“关于确认外国人、无国籍人、外国法人不能取得土地所有权边境地区清单”的命令。该总统令规定一些自治地方清单,列入清单内的这些自治地方土地同样不能被外国公民、无国籍人、外国法人所有。实际上,总统令对《土地法典》第15条进行了扩张,其划定的很多限制外国主体取得土地所有权的地域已经不再限于边境地区,外国主体取得土地所有权的空间被进一步压缩。[7]同时,俄罗斯立法禁止外国主体取得大陆架和地下空间所有权。
      禁止取得农用土地所有权。俄联邦《农用土地流转法》第10条第4款规定,自国有、自治地方农用土地租赁协议签署之日起经过3年,在合理地使用该租赁土地条件下,承租人可以按照所在地区的土地市场价值或者按照俄联邦各主体法律所规定的价格,取得所承租的国有或者自治地方所有农用土地所有权。在这种情况下,被授权的俄联邦各主体国家权力执行机关或地方自治机关应当在收到承租人书面申请30天内作出同意或者拒绝承租人取得国有、自治地方土地所有权的决定。这里,农用土地承租人购买所承租农用土地的权利不是优先权,而是一种现实的实体性权利,实质上是土地私有化的一种途径。
      但是由于担心国外资本操纵俄罗斯农用土地市场,进而控制俄罗斯农村和农业,俄联邦《农用土地流转法》第3条同时规定,外国公民、无国籍人、外国法人以及外国人、无国籍人、外国法人所占注册资本超过50%的法人只能以租赁的方式使用农用地,而不能取得农用土地所有权。例外的情况是,提供给公民用于建设个人住宅、建设车库、个人副业和郊区经营、畜牧业、园艺、蔬菜栽培以及被建筑物、构筑物和设施所占据的农用土地并不适用俄联邦《农用地流转法》,所以,外国人可以取得上述农用土地所有权。
      按照俄联邦《农用土地流转法》规定,外国公民、无国籍人、外国法人以及外国人、无国籍人、外国法人所占注册资本超过50%的法人,在《农用土地流转法》实施以前取得的农用土地应自该联邦法律颁布实施之日起一年内,在《农用土地流转法》颁布实施以后取得的农用土地则应当自取得土地所有权一年内,将该土地转让。如土地转让给俄联邦各主体或者自治地方所有,转让人还拥有承租该土地的优先权。上述主体如在指定期限内未转让土地或土地份额,国家登记机关应当在10天之内以书面形式向联邦各主体国家权力执行机关和地方自治机关报告。联邦各主体国家权力执行机关和地方自治机关应在得知上述情况之后一个月内,提请法院强制土地所有权人通过拍卖的方式出售土地或土地份额。如果无人竞买,则联邦各主体或自治地方按照当地的市场价值取得土地或者土地份额所有权。基于继承法的规定,继承人继承农用土地违反上述限制的,适用同样的处理办法。
(二)优先取得土地所有权的特别限制
      俄联邦《土地法典》第35条5款规定,作为他人土地上建筑物、构筑物、设施所有人的外国人、无国籍人和外国法人,享有对该土地的优先购买权或租赁权。但俄联邦总统可以规定不适用这一规则的建筑物、构筑物、设施种类清单。这意味着,作为列入总统令清单的建筑物、构筑物、设施所有人的外国人、无国籍人和外国法人取得土地优先权被限制。这种限制同样适用于,作为建筑物、构筑物、设施所有人的外国主体,行使对国有、自治地方土地排他私有化权的情形。
(三)取得土地所有权许可程序的特别限制
      2013年10月,俄联邦经济发展部根据总统普京的年度规划和俄联邦政府授权,制定了关于外国人不动产交易特点和修订1997年7月21日关于不动产及其协议国家登记的联邦法律草案。该草案的核心规则是,对于外国公民、无国籍人和外国法人以及外国资本超过50%的俄罗斯公司不动产交易设立许可程序。该草案释义中言明,“新的变化旨在避免形成种族飞地和外国人对俄罗斯地域的控制,防止在俄罗斯土地上出现被外国人控制的独立的社会经济结构。”不过有人举了一个简单的例子认为,“这个‘辉煌’的提议一下埋葬了所有成果并在上面安装了钢筋混凝土板”,说明这种规则的危害。外国公司大多数投资方案的实施要依靠有吸引力的银行投资,而银行要求提供资产抵押。按照立法草案的逻辑,银行需要取得行使抵押许可,而国家机关可能不提供这种许可,或者迟延提供这种许可等等。[10]俄罗斯立法频繁变动是常态,尤其是在俄罗斯国内对于外国投资既爱又惧的舆论氛围下,对于外国投资者不动产交易规则的不确定性变动就在“情理”之中了。
      除上述立法中的禁止性条款外,在涉及到房屋买卖和租赁、土地买卖和租赁、不动产抵押等问题时,外国投资者也应当仔细研究相应登记主管部门的具体要求,保证交易文件从格式和内容上完全符合俄罗斯法律要求,以免在交易过程中出现无法预见的风险。例如,2007年5月12日,俄罗斯联邦登记局发布第82号局长令,通过了《外国人、无国籍人和外国法人不动产权利及交易国家登记的操作指南》,对涉及到外国人的不动产登记问题作出具体的指导。
      上述关于专门针对外国主体取得、利用土地的立法限制,是中国投资者利用俄罗斯土地时必须清楚的基础性常识,以避免在涉及土地以及建筑物交易过程中遭遇致命风险。实践中,对于上述限制在必要情况下可以利用俄罗斯立法规则予以合理规避。例如,针对外国法人以及外资比例超过50%的法人不能取得农用土地所有权的限制,可以由中国企业出资在俄罗斯设立一个全资子公司,再由该全资子公司出资设立一新公司,由该新公司取得农用土地,这样就达到了中国企业间接所有并实际控制农用土地的目的;针对外国公民不能取得农用土地所有权的限制,则可以通过将该土地登记在俄罗斯籍配偶名下的方式予以解决。