长期以来,由于学术界未能对行政强制措施专门进行系统深入的理论研究,因而在现有的行政法学著作、论文以及教科书中尚未有独立的行政强制措施理论,所以为全面揭示行政强制措施的本质特征,我们还必须先考察行政强制措施与行政处罚、行政强制执行、即时强制等相关行政行为的区别,以及与刑事、民事等司法强制措施的区别:
1、行政强制措施与行政处罚的区别。从法律实施的角度来说,行政处罚是一种法律制裁,是“指行政机关或其他行政主体依照法定权限、程序对违反行政法规范,尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。所以,行政处罚以行政相对人违反行政法律规范为前提,而行政强制措施不以相对人存在违法行为为必要前提,如强制许可,专利局并不是因为专利权人有违法行为才强制许可他人使用其专利,而是出于国家紧急情况或社会公共利益使用其专利的迫切需要而实施;公安机关对患有恶性传染病的公民实行紧急隔离也不是以患者违法为前提,这是第一。行政强制措施与行政处罚的第二大区别在于:后者的目的在于惩治违法,这种惩罚性表现在对违法相对人权益的剥夺或对其科以新的义务,使其遭受损失或受到惩罚,而前者的目的在于维护公共安全,促进公共利益,保护相对人自己的利益免受其行为的自损而不是惩罚,其表现是对相对人人身、财物、行为等方面的强制性限制,仅此而已,既不剥夺相对人的权益和自由,也不科以其新的义务,更不是使其遭受损失。
2、行制强制措施与行政强制执行的区别。“行政强制执行是指公民法人或其他组织不履行行政机关依法所作的行政处理决定中规定的义务,有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。”。从行政强制执行的概念我们看出:第一,行政强制执行是以相对人不履行行政主体依法作出的行政处理决定为前提的,而行政强制措施并不以行政机关作出的要求相对人履行特定义务的行政处理决定为前提,而是以相对人存在某种危害公共安全及其自身安全的危险性行为,或公共利益的紧迫需要为前提。如边境检查机关、海关对有关的相对人的人身及其携带的物品进行强制检查。第二,行政强制执行的目的在于通过国家的强制,迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态,以便使相对人的义务得到实现。而行政强制措施的目的在于预防、制止相对人危害社会、危害其自身的行为或事件的发生及蔓延,或满足公共利益的紧迫需要,使一定社会秩序保持正常状态,并不必然以相对人具有作为义务为前提,如对精神病人予以约束,对本来没有违法行为但被行政主体认为有违法嫌疑的物品予以扣押或查封等。第三,行政强制执行行为的构成,往往是因为相对人违背了行政机关科以的作为义务,即没有主动履行行政主体科以或规定的义务,而由行政机关强迫其履行该项义务。而行政强制措施在较多情况下是因为相对人违反法定的不作为义务,而作出了行政法规范禁止的某种危险行为,由行政主体强行予以控制或消除,或相对人根本不存在法定的特定义务,但由于公共利益的紧迫需要而由行政主体临时对其采取强制措施的行为,如强制许可;在遭遇严重洪灾时强行征用过往船只、车辆、物资等。最后,行政强制执行是依据行政实体法规范作出,而行政强制措施则是依行政程序法规范作出。
4、行政强制措施与刑事强制措施的区别。行政强制措施作为行政主体实施行政管理所采用的一种强制性手段,它与刑事强制措施特别是限制人身自由的行政强制措施与刑事强制措施有许多相似之处,“同样的手段在刑事程序中也能找到,它是为了实现行政上的必要状态的一种手段,而且在实际行政管理过程中,有些行政主体特别是公安机关将行政强制措施(主要是限制人身自由)与刑事强制措施(如拘传、监视居住)不加区分地使用,引起许多行政争议。实际上,两者存在本质的差别:第一,对象不同,刑事强制措施是对犯罪嫌疑人、被告人、现行犯或已决犯采用的,即其适用对象只能是已被追究刑事责任、有重大犯罪嫌疑有可能对其追究刑事责任的人。
而行政强制措施的适用对象是违反行政法律规范的相对人,或具有自我危害性,或虽对社会公共利益、公共安全有危害性,但其主观没有恶性,或基于紧急情势,而对其财物施以强制的财物或权益的所有人、使用人等相对人,总之,不是对有犯罪嫌疑或已被追究刑事责任的人实施的。第二,目的不同,刑事强制措施的适用是以保障侦查和审判的顺利进行为主要目的。而行政强制措施主要是为了排除相对人的具有社会危险性(如携带易燃易爆物品或管制刀具等进入公共场所)和自我危害性(如自杀、吸毒)的行为,或为了公共利益的紧迫需要(如强制许可、强制征用)或为了保障行政管理活动的顺利进行(如查封、扣押、冻结等财产保全或证据保全措施)而实施的。第三,实施主体不同,刑事强制措施只能由公安、司法机关实施,而行政强制措施的实施主体则呈现出多样化,除限制人身自由的行政强制措施只能由公安机关实施以外,其他强制措施则往往分别由不同的行政主体来实施,如工商、海关、税务、审计、卫生、文化等部门均有程度不同的采取行政强制措施的权力。第四,适用依据不同,刑事强制措施必须严格依照刑事诉讼法的规定进行,而行政强制措施的适用依据则往往散见于不同的行政程序法律规范当中,而且,刑事强制措施的适用往往必须履行严格审批手续,而行政强制措施有的需要经过审批,有的则由行政主体的工作人员灵活掌握,自由裁量,当场采取。
5、行政强制措施与行政诉讼、民事诉讼强制措施也存在本质的区别。表现为实施的主体、对象、前提条件、目的、内容、依据和程序等诸方面的不同。
