今年4月29日，最高检、公安部联合发布的依法惩治妨害疫情防控秩序违法犯罪典型案例(第十七批)中，有两件案例，对疫情防控期间私自外出、不配合做核酸、隐瞒行程等行为，认定为“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”，并依据《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项，进行了处罚。此外，“长春公安宣传”公众号在今年长春疫情期间通报的各类涉疫违法案件中，有相当一部分案件(30件左右)也是依据《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项进行的处罚，具体行为涉及聚集打牌、饭店擅自堂食、对流调隐瞒行程、非保供企业擅自营业、管控区居民擅自出小区、封控区居民擅自下楼遛狗等等，均以“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”为由进行的行政处罚。
      可以看出，对限制外出、停工停业等临时性疫情防控措施不配合或不遵守的行为，目前公安机关经常依据《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项进行处罚。
      第五十条 有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款;情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款: (一)拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的;......(后略)虽然最高检、公安部联合发布的典型案例中已经认可了适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项处罚部分涉疫违法行为，但是涉及到个案的处罚是否符合立法精神、是否符合适用条件，仍有值得商榷之处。本文将从《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项的立法目的、《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项的适用条件、《行政处罚法》的立法精神出发，分析这一条款运用的合法性及合理性。
一、《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项的立法目的——关于“紧急状态”的解释首先要确认的问题，就是《治安管理处罚法》所说的“紧急状态”是否是《宪法》所规定的“紧急状态”?
      我国《宪法》所规定的紧急状态，是一种非常严重的状态，事实上，自2004年《宪法》修正案新增了“紧急状态”相关条款至今，我国从没宣布过任何地区进入紧急状态。参考2007年《突发事件应对法》的相关规定“发生特别重大突发事件......，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的......”也可以看出，对突发事件来说，如果严重到启动最高级响应还不能有效控制的，才有可能需要进入紧急状态。比如2020年湖北省1月24日启动公共卫生事件一级响应，5月2日调整为二级响应，就属于在一级响应的措施下控制了局面，也没有达到进入紧急状态的严重程度。
      作为参考，我查阅了《释义及实用指南》(全国人大常委会法制工作委员会刑法室编/2012年版)，书中对于《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项中的“紧急状态”作了如下解读:
      ......所谓“紧急状态”，是指危及国家和社会正常的法律秩序、对广大的人民群众的生命和财产安全构成严重威胁的、正在发生的或者迫在眉睫的危险事态。......如果决定、命令不是人民政府在紧急状态下发布的，而是在一般情况下发布的，不属于该项规定的应当处罚的行为。
      ......为了应对严重的自然灾害、突发公共卫生事件、人为重大事故等紧急状态，在2004年3月我国宪法对相应的法律条款作了修改，将“戒严”修改为“紧急状态”，也就是说紧急状态包括戒严又不限于戒严，适用范围更宽。为保障在紧急状态下的社会治安秩序，保障公共安全，保护公民的生命和财产安全，这次在制定本法(注:即治安管理处罚法)时，对拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的行为，增加了予以治安管理处罚的规定。由上述引文可以看出，《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项的设置，主要是由于2004年《宪法》修正案新增的关于“进入紧急状态”的规定，是为了保障在紧急状态下的社会治安秩序，为了确保政府机关能够在紧急状态期间依法履职。因此，若是按上述引文所解释的立法目的进行考量，那么《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项应仅在有权机关宣布特定地区进入《宪法》所规定的“紧急状态”时，才能予以适用。
      综上，如果从《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项的立法目的出发，“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”中的“紧急状态”显然应该作严格解释，即应解释为《宪法》中所规定的由特定机关宣布的“紧急状态”。如果按此解释，那么本文开头所提到的案例对《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项的适用，应当是属于背离了立法本意的。
      当然，按照《立法法》，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，在全国人民代表大会常务委员会没有进行专门解释的情况下，并不能断言某一种解释就是对的或是错的。《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项中的“紧急状态情况下”这一表述，可以解释为法定的“紧急状态”(即《宪法》所规定的“紧急状态”)，也可以解释为自然意义上的“紧急状态”，例如人民群众的生命和财产安全受到紧迫且严重的威胁时。从实际使用效果来看，将其解释为自然意义上的“紧急状态”，确实有助于维护突发疫情期间的社会秩序，因此这一解释也有合理之处。但是，即使承认《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项中的“紧急状态”为自然意义的紧急状态，这一条款仍需要严格依照法律规定的条件适用，下一部分将对此进行详细分析。
二、《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项的适用条件——从条款原文出发(一)拆解原文，提取条款适用条件行政机关行使公权力，特别是限制公民合法权益和自由的公权力，必须要遵守“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则。如果适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项作出行政处罚，就必须要符合这一条款规定的限定条件。于是，再次回到条款原文:
      有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款;情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款: (一)拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的;......因此，如果适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项对违反疫情防控措施的行为进行处罚，那么相关疫情防控措施至少应该满足以下几个条件:
      1、“人民政府”，说明相关疫情防控措施的发布主体应当是人民政府;
      2、“紧急状态情况下”，关于“紧急状态”可能存在的不同解读，前文已经进行讨论，此处暂以“承认紧急状态既包括法律上的紧急状态也包括自然语义中的紧急状态”为前提，不再另行讨论;
      3、“依法发布”，说明人民政府发布该决定、命令，一是要有法定职责或授权，二是履行了法定的程序，满足这两点，才能叫做依法发布;
      4、“决定、命令”，说明相关疫情防控措施应当以“决定”或“命令”的公文形式发布。(注:按照《党政机关公文处理工作条例》，“决定”和“命令”是两种公文种类，“决定”适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项，“命令”适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。)
(二)结合案例，分析条款适用是否适当接下来，以“上海浦东新区田某某拒不执行紧急状态下的决定、命令案”为例，来分析该案是否符合《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项的适用条件:
      1、相关疫情防控措施的发布主体是否是人民政府?
      不是。作出该处罚决定所依据的《关于做好全市新一轮核酸筛查工作的通告》《浦东、浦南及毗邻区域后续分区防控有关工作通告》均由上海市新冠肺炎疫情防控工作领导小组办公室发布，《浦东新区关于严格落实封控管理期间人员足不出户措施告知书》由上海浦东新区新冠肺炎疫情防控指挥部发布。
      2、相关疫情防控措施是否依法发布?
      大概不是。如前文所说，所谓“依法”，一是要有法定职责或授权，二是履行了法定的程序。从《上海市人民政府办公厅关于成立上海市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组的通知》的内容来看，并没有将任何上海市政府职能划转给疫情防控工作领导小组行使，因此“发布决定和命令”这一职责还是应当依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条，由对应地区的人民政府行使;至于是否履行法定程序，由于决策具体过程并不对外公开，因此不作评价。
      3、相关疫情防控措施是否以“决定、命令”形式发布?
      不是。如前文所述，“决定”或“命令”是《党政机关公文处理工作条例》所确定的两种公文形式，有其对应的适用范围。而该案所提及的《关于做好全市新一轮核酸筛查工作的通告》《浦东、浦南及毗邻区域后续分区防控有关工作通告》使用的是“通告”这一公文形式，《浦东新区关于严格落实封控管理期间人员足不出户措施告知书》则更接近于“通知”这一公文形式。
(三)发布疫情防控措施的适格主体探讨前述案例并不是个例，实际上，尽管很多涉疫的行政处罚是以“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”这一事由作出的，但很多疫情防控措施并不是以人民政府的决定或命令发布的，这恐怕也是普遍现象。
      以近一年发生过较重疫情的几个“大城市”上海、长春、西安为例，在相关政府的官方网站可以发现:上海市政府在今年疫情期间发布的疫情管控措施，都是以疫情防控领导小组的名义发布的;长春市政府最主要的几次疫情管控措施，只有一个是以长春市政府通告的公文发布的，其他都是以疫情防控指挥部的名义发布的;西安市类似上海，疫情管控措施都是以疫情防控指挥部名义发布的。
      疫情防控领导小组或者疫情防控指挥部，属于《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》所说的突发事件应急指挥机构，职责为组织、协调、指挥突发事件应对工作，其适当的履职方式，应当是作出决策后由对应的行政机关按法定职责实施，而不是“突发事件应急指挥机构”直接履行那些本应由行政机关履行的法定职责。
      比如疫情防控措施，按照《传染病防治法》第四十二条、第四十三条，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以采取限制聚集、停工停业、封闭场所、宣布疫区、封锁疫区等措施——地方人民政府才是实施这些措施的合法适格主体，如果随意改变履行职责的主体，无疑是悖离了“职权法定”这一法治的基本要求。
三、《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项不宜作扩大解释——分析《行政处罚法》相关条款及立法精神当前也有一种观点，认为在疫情防控工作中，对《治安管理处罚法》中“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”可以作扩大解释——对紧急状态作扩大解释，认为不限于《宪法》规定的紧急状态，也包括传染病流行等紧急情况;对人民政府作扩大解释，认为包括了政府组成部门、议事协调机构、应急指挥机构等;对决定和命令作扩大解释，认为包括了各类公开发布的通知、公告等。特别是最高检、公安部联合发布相关的典型案例后，也有人认为国家法律监督机关已经认可了这种扩大解释。
      但是，考虑到我国《行政处罚法》对行政处罚的设定规定了严格的条件，例如“限制人身自由的行政处罚只能由法律设定”“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”“规定未经公布不得作为行政处罚的依据”等，可以充分体现出坚持“权由法定”这一法治原则的立法精神。去年修订的《行政处罚法》也有体现支持依法防控疫情的条款，即第四十九条“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”从这一条款也能看出，对涉疫违法行为的查处，《行政处罚法》同样要求必须依法进行，不能突破法律“法外设权”。
      如果允许对《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项作扩大解释，将“拒不执行地方疫情防控指挥机构在传染病流行期间发布的关于实施防控措施的通知公告” 这类行为按照“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”进行罚款、拘留等行政处罚，无异于向地方政府或疫情防控指挥机构赋予了实质上“设定行政处罚”的权力——在《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中，本来没有对这些行为设定行政处罚，但是将这些行为解释为“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”，就可以依据《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项实施警告、罚款甚至拘留的行政处罚，相当于变相绕过了《行政处罚法》“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定，显然不符合《行政处罚法》的立法精神。
四、结论通过以上分析，对于《治安管理处罚法》第五十条第一款第(一)项“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”这一条款，本文认为，即使对“紧急状态”这一表述可以不作严格解释，但也不应该对“人民政府”“依法发布的决定、命令”等表述作扩大解释，因为此种扩大解释所导致的行政权力扩张，违背了《行政处罚法》的明文条款和立法精神。