《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第一条规定,“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷”。在这一大背景下,民事检察支持起诉在当下的基层民事诉讼司法实践中的适用将会愈加频繁。司法实践证明,民事检察支持起诉工作在追求实质正义、帮助弱势群体方面具有积极效应。最高检制发的第三十一批指导性案例也指出,应当丰富支持起诉案件类型,规范支持起诉行为,建立检察机关支持起诉常态化机制。
      当前,民事检察支持起诉工作呈现法律规范制定不断完善、支持起诉案件数量不断增加、支持起诉的对象多为弱势群体等特点。然而,当下的司法实践也暴露出民事支持起诉工作缺乏上位法指引、诉讼地位不明、启动规制未完备、受案范围未统一等问题。为应对法院审级职能定位改革给民事检察工作带来的影响和司法实践需要,笔者认为,检察机关可从以下四个方面加以改进,不断完善民事检察支持起诉机制。
      第一,完善顶层设计,明确主体地位。
      一是完善支持起诉相关立法。其一,在法律上明确检察机关有权支持起诉。民事诉讼法第十五条仅规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。该条规定并未明确指出检察机关的支持起诉职能,使得仍有学者以及实务工作者否认检察机关支持起诉的正当性。在立法层面明确检察机关可以成为支持起诉的主体,可为民事检察支持起诉提供职能依据。其二,及时制定检察机关支持起诉的司法解释。目前,由于各地经济发展、人民群众的法律素养等存在差距,故各地关于支持起诉的案件范围、支持起诉的方式等规定不完全一致,不利于法律的统一实施。故笔者认为可以在支持起诉相关立法完善之前,由“两高”联合制定和出台开展支持起诉工作的指导意见或实施办法,促使检法两部门就支持起诉的主体、案件范围、支持方式等达成共识。
      二是明确检察机关“支持起诉人”的主体地位。检察机关主体资格的不明确,是当前开展支持起诉工作所面临的一大难题。主体地位的明确包括列明身份和明确权利义务两个方面。其一,在支持起诉案件的法院裁判文书中,检察机关应作为“支持起诉人”予以列明。这一经验来自公益诉讼检察。检察机关提起公益诉讼经历了从饱受争议到实践探索再到立法完善的过程,民事检察支持起诉同样经过了多年的探索实践,在完善立法时,可以借鉴“公益诉讼起诉人”这一诉讼称谓。其二,明确检察机关的权利义务。支持起诉制度本身决定了支持起诉机关在一定程度上向原告倾斜,但对原告提供法律和智力上的支持并不意味着成为原告的代言人,因此需要通过完善的法律法规来明确检察机关的权利及义务,防止因检察机关支持起诉导致当事人诉讼地位失衡。司法实践中,检察机关应对案件事实进行调查核实,对是否符合支持起诉的基本条件进行仔细审查,并有权在诉前和诉中促成当事人达成和解,使民事检察支持起诉制度能实质性地实现保护弱势群体合法权益的目的。
      第二,明确启动程序及受案范围,提高诉讼效率。
      一是明确启动程序。司法实践中需要支持起诉的情形各不相同,检察机关当务之急是要整治启动过程中出现的程序乱象。笔者认为,应当明确以下两点:其一,支持起诉案件的启动均应依申请。若是当事人直接申请,那检察机关在审查后予以立案即可;若是依职权发现,不应直接立案,而是要在征求当事人的同意后方可启动。其二,在依申请启动后,应区分案发地和户籍地,两地检察机关民事检察部门应进行沟通,确定是否存在同时立案的情况,如若存在,应在商讨后进行案件移送。
      二是明确受案范围。对于民事检察支持起诉的受案范围,笔者认为应至少包括如下方面的内容:其一,对于涉及弱势群体合法权益保护类案件,适宜采取列举式加概括式的模式确定受案范围。完全肯定式列举的模式存在不周延的缺陷,社会是不断变化和发展的,必然会出现无法预见的新情况,若采取肯定式列举的方式确定受案范围,将导致将来出现有支持起诉必要的案件难以获得支持的情况发生,故笔者认为在确定受案范围时可以设置兜底条款,确保受案范围的周延。其二,对于涉及公益的案件,检察机关有支持起诉的必要。相较于社会组织,检察机关在调查取证等方面存在优势,故对于侵害特定主体合法权益的公益类案件,在已有相关社会组织起诉时,检察机关可以支持起诉。
      第三,加强检察参与,做实监督工作。
      一是明确检察机关应当派员出庭。民事检察支持起诉工作形式化,最直接的表现是支持起诉书面化。针对这一问题,重庆市检察院2020年出台的《民事检察部门开展支持起诉工作的意见》明确提出,在支持起诉案件中,检察机关原则上应派员出庭发表支持起诉意见。笔者认为,在全国性的指导意见中,亦可以明确规定:检察机关应当出庭并在庭审中发表支持起诉意见,并对调查收集的证据予以出示。但要注意的是,检察机关既不是原告,也不是原告的代言人,不宜参与到质证、法庭辩论等环节中,以免造成当事人双方诉讼地位失衡。此外,还应要求在法院裁判文书中体现检察机关的支持起诉意见。当前,检察机关支持起诉的案件,相关裁判文书大多未对检察机关的支持起诉意见作出具体陈述,这在一定程度上弱化了检察机关支持起诉的职能作用。故笔者建议,在裁判文书中陈述检察机关的支持起诉意见,并对是否采纳该意见及理由作出陈述。
      二是探索做好类案监督。从当前的支持起诉实践中可见,民事检察支持起诉的案件大多以系列案的形式办理,且多集中在追索劳动报酬纠纷领域。基于这一现实情况,检察机关在办理支持起诉案件时,应能动履职,深入分析系列案的成案原因,如针对有关部门在行业管理等方面存在的问题,提出切实可行的社会治理检察建议。如当前追索劳动报酬纠纷类支持起诉案件多发生在建筑领域,针对该类案件,应当深层次分析导致欠薪的原因,如系因违法转包导致农民工无法获得劳动报酬的,检察机关应审查建筑行业监管部门针对违法转包行为是否采取了有效的监管措施,进而有针对性地提出社会治理检察建议。
      三是健全诉后监督机制。诉后监督包括生效裁判监督和执行监督两个方面。民事诉讼监督是民事检察的基本职能,检察机关支持起诉后,对原告所提起的诉讼之生效裁判进行监督,不仅是民事检察的应有职能,也是对支持起诉进行跟进监督的体现。检察机关派员出庭,不仅需要开展支持起诉工作,还需对法院在审理活动中的违法行为依法进行监督。关于诉后监督,当前尚无明确的指导意见,但实践中已有检察机关进行了这方面的探索,如江西省某检察院在办理一起农民工讨薪类支持起诉案件中,因被告一方拒绝履行生效判决,该院与法院沟通,建议启动强制执行程序,确保当事人被拖欠的劳动报酬得到支付,取得了良好的法律监督效果。
      第四,做细工作衔接,强化机制构建。
      一是畅通线索发现机制。其一,要建立与司法行政机关、妇联等部门的外部协作机制,通过定期回访、建立联络员制度等,不断扩大案源;其二,与检察机关其他检察部门实现内部联动,完善线索移送机制;其三,建立长效宣传机制,使老百姓知悉检察机关支持起诉职能。弱势群体大多欠缺法律知识,实践中有农民工为获得劳动报酬到法院起诉,却不知道告谁,更不知道检察机关有支持起诉职能,因此有必要加强职能宣传,提升公众对民事支持起诉机制的知晓度。
      二是加强与其他检察制度的衔接。检察机关应当加强民事检察支持起诉机制与司法救助等其他制度的衔接。民事支持起诉案件的当事人大多为弱势群体,不排除存在符合司法救助条件的情形,当前已有检察机关采用“支持起诉+司法救助”的办案模式,以加大对弱势群体的保护力度。因此,对于符合司法救助条件的支持起诉案件,民事检察部门要积极与控申检察部门协调,做好支持起诉制度与司法救助制度的有效衔接,实现对弱势群体合法权益的全方位维护。
      三是充分运用民事检察和解机制,让矛盾纠纷止于诉前。检察机关受理支持起诉申请后,可以充分运用和解方式促成矛盾纠纷的及时有效化解。当然,检察机关应充分调查核实,查清案件的事实和法律关系,在双方均有意愿和解的前提下促成双方达成和解协议,以实现权利的有效救济。在民事检察办案过程中促成和解,可以更高效地实现对弱势群体合法权益的实质性保护,也有利于节约司法资源。