由于《政府投资条例》(国务院令第712号)明确:政府投资项目不得由施工单位垫资建设，市场上出现了一些规避项目的政府投资定性，从而缓释垫资违规定性的做法。因此，有必须进一步弄清有关概念和规定。
一、什么是政府投资?
根据《政府投资条例》，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。
政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
二、政府应如何安排投资资金?
根据《政府投资条例》和《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》(发改投资规〔2020〕518号)，政府投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息。
1. 对于非经营性项目，政府采取直接投资方式，由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施2. 对于经营性项目，政府采取资本金注入方式指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权。《政府投资条例》明确:对于确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
3. 投资补助，是指政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目，适当予以补助的方式。4. 贷款贴息，是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴的方式。5、运营补贴，是指在项目运营阶段，政府安排资金对于项目的运营运营补贴。需要注意，通过上述1、2种方式获得政府投资资金的项目，属于政府投资项目，而3、4、5则既可以用于政府投资项目，也可以给与企业投资项目;同时，1用于非经营性项目，2、3、4、5则必须用于经营性项目。
三、什么是政府投资项目?
《政府投资条例》明确了政府投资项目的定性，即政府采用直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，统称政府投资项目。对企业投资项目，政府仅采取投资补助、贷款贴息方式支持的，此类项目也属于使用政府投资资金的项目，但在定性上，不属于政府投资项目。
1、审批:政府投资项目的项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批---即实行审批制。
而对于企业投资项目，则实行核准或备案制，其手续和流程较审批制简化。2、开工:《政府投资条例》要求政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件;不符合规定的建设条件的，不得开工建设。---此条将使政府投资项目的银行贷款的提款条件更为严格。3、资金来源:从《政府投资条例》关于政府投资的定义“在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动”即可看出:政府投资项目的资金来源是政府的财政预算资金。
政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。财政部门应当按照批准的预算，及时、足额办理政府投资资金的拨付。《政府投资条例》要求:政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。4、限制垫资:《政府投资条例》明确:政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。并且，政府投资项目单位要求施工单位对政府投资项目垫资建设的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。注意:《政府投资条例》之后，“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”这一要求已上升到行政法规层面，其违法违规的后果较以往仅是政府部门规章严重。五、以下项目哪个是政府投资项目?· 项目A的项目公司由政府方出资10%，社会资本出资90%，项目年经营收入2亿元，项目未获政府补贴。· 项目B由社会资本全资设立项目公司，无政府方股东，项目年经营收入1亿元，政府每年给予5000万元补贴。· 项目C由社会资本全资设立项目公司，项目无经营收入，由政府每年以服务费的名义支付1.2亿元资金。根据前述分析，很明显，项目A是政府投资项目，项目B不是政府投资项目，但是，对于项目C的定性则较为复杂。由于项目C没有经营收入，是纯政府付费项目，实践中，这种项目往往是应当由政府安排财政预算向项目单位(政府机构)拨付资金的政府直接投资项目，由于基层政府没钱而交由企业实施。六、“投资人+EPC"项目是否为政府投资项目?由于政府投资项目在限制垫资、资金来源，审批和开工管理方面较企业投资项目更为严格，在实践中出现了一些规避政府投资项目定性的做法，如部分声称以“投资人+EPC”模式开展的项目。
”投资人+EPC”模式主要强调项目的投资人不是政府，而是建筑企业(或建筑企业与当地国企合资)，从而回避项目的政府投资项目定性。但实践中，有”真投资+EPC“的项目，也有”伪投资、真垫资“的EPC项目，二者的区别，主要看以下三类问题:
1. 项目资本金有无来自于政府的资金?
有的”投资人+EPC”项目，作为项目公司股东之一的城投公司，号称以自有资金投资于项目，但如果该城投公司仍是政府名下的一个纯平台公司，自身没有经营业务和经营收入，其收入全部来自于政府，那么它对项目的出资穿透来看还是自于政府，此类“投资人+EPC”项目实质还是政府投资项目。
2. 项目有没有经营收入?
根据《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》(发改投资规〔2020〕518号)政府投资资金的安排，对于非经营性项目，采取直接投资方式，由政府的机关事业单位作为项目法人单位。也就是说，对于没有经营性的纯公益项目，是不能由企业作为项目法人单位的，能够成为企业投资项目的，应该是经营性项目。如何建设内容完全是公益性的市政项目，也不应该立项在作为企业的名下，成为企业的资产。同时，如果项目没有经营收入，也很难解释，一个以盈利为目的企业，为什么要以自有资金去投资本应由政府实施、实际也由政府决策上马的公益性项目。3、项目的资金来源是否全部为财政资金?
此问题跟上一个问题关联。如果项目本身没有经营收入，最终是靠政府延迟支付的资金覆盖整个项目的总投资，那么，往往这种项目是本该由政府实施的公益性项目，由于基层政府没有资金而交由企业筹资实施，构成企业替政府融资。
在公益性项目中，由于缺乏“使用者付费”基础、依靠“政府付费”回收投资成本，项目实际的支付资金来源于政府的财政资金，最终由政府财政资金覆盖项目总投资。这种纯政府付费的项目，实质上是应该由政府直接投资的非经营性项目，因为政府没有钱，而采用了企业名义上投资、实际替政府融资的方式。
2021年11月出台的《贵州省政府投资项目管理办法》明确”地方政府不得将应由政府出资建设的项目交由企业筹资建设”，说明政府已经注意到各种规避政府投资项目定性的做法，已提出了正本清源的要求。
除了以上三个角度，我们还可以做一个压力测试:当项目因甲方拖欠资金，导致乙方施工单位的工人拿不到工资的时候，被拖欠工资的工人能不能够向当地政府追责?
这时候我们发现，由于“伪投资、真垫资”项目，政府具有拨款或支付责任，当项目因政府的延期支付造成资金链断裂、不能按时支付工人工资的时候，作为项目实际业主的当地政府，是负有责任的。也就是说，我们可以通过分析一个项目，政府对它是否具有拨款或支付责任、政府的拨款或支付是否构成了它的主要资金来源，从而判断该项目是否为政府投资项目。市场人士需要明白，控制隐性债务和禁止施工单位垫资是两件事，是两种违规行为。虽然，政府投资项目由施工单位垫资往往会新增政府隐性债务，但同时，政府投资项目由施工单位垫资本身也是一种违规行为。政府投资项目禁止施工单位垫资，不仅是防范新增隐债，也是防范因垫资不能及时支付导致拖欠工人工资从而影响政府形象。建筑业是劳动密集型行业，历史上，由于甲方资金不到位、乙方垫资压力大导致拖欠农民工工资的情况曾十分严重，因此，我国政府历来重视打击建筑行业施工垫资问题，但屡禁不止。在行业普遍问题得不到全面解决的情况下，首先防范住政府投资项目因垫资导致工人工资拖欠，以免影响政府形象，这就是《政府投资条例》有关限制政府投资项目垫资的条款出台的背景。“伪投资、真垫资”项目由于并不能免除政府的拨款或支付责任，不仅会形成隐性债务，还存在因拖欠工人工资影响政府形象的风险。部分项目设计成政府”下不保底、上有封顶“乃至”政府当年买“的模式，以规避政府的拨款或支付责任，但是，这种模式，却会给建筑企业带来很大的财务风险。在压力测试的极端情况下，它也不能避免欠薪工人对于当地政府的追责。因为，实际上，谁都知道，项目真正的业主就是当地政府。
