为了贯彻落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发【2018】37号)、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发【2018】115号)、《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》《辽宁省规章规范性文件备案办法》等有关规定,结合工作实际,现就行政规范性文件的认定提出如下指导意见:
      一、行政规范性文件的定义
      行政规范性文件是指除政府规章外,行政机关和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织等,在法定职权范围内,按照法定程序制定并公开发布的,涉及公民、法人或者其他组织的权利义务,具有普遍约束力,在一定时期内可以反复适用的行政公文。
      二、认定行政规范性文件需要把握的几个方面
      认定行政规范性文件可以从其制定主体和内容上把握。
      (一)制定主体。行政规范性文件的制定主体包括:
      1.各级人民政府(含县级以上人民政府办公室);
      2.县级以上人民政府工作部门;
      3.县级以上人民政府的派出机关和派出机构;
      4.法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。
      行政规范性文件的制定主体不包括下列行政机构:
      1.临时机构;
      2.议事协调机构;
      3.政府工作部门的派出机构;
      4.部门内设机构。
      (二)内容。认定行政规范性文件主要看文件内容,可以从以下几方面把握:
      1.行政性。宜从文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据等方面把握。
      2.权利义务性。主要是指行政规范性文件包含有行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政确认、行政给付、行政检查等行为,直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性事项,以及相应的权利义务或者责任。
      3.外部性。宜从文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织等方面把握。调整对象不是指行政规范性文件发布的对象,而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。
      4.普遍适用性。即指行政规范性文件不具体针对某一个或者某几个特定公民、法人或者其他组织,而是对符合适用条件的不特定的公民、法人或者其他组织都具有普遍约束力。
      5.反复适用性。行政规范性文件不是一次性适用,而是在1年以上的时间内,对同类事项可多次适用。
      三、下列文件不是行政规范性文件
      (一)因不具备行政性、权利义务性特征而不属于行政规范性文件的情形:
      1、产业发展规划、行业发展规划、城乡建设规划等规划类文件;
      2、行业技术标准、技术操作规程;
      3、仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件;
      4、会议文件,如会议通知、会议讲话等文件;
      5、公示办事时间、办事地点等事项的便民告知文件;
      6、其他不具备行政性、权利义务性特征的文件;
      (二)因不具备外部性特征而不属于行政规范性文件的情形:
      1、行政机关对公务员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及其他全额拨款的事业单位职工制定的有关人事管理、收入分配、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等方面的文件;
      2、工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的内部制度文件;
      3、人事任免决定及工作表彰、通报;
      4、行政机关对本机关或者下级行政机关制定的工作计划、工作要点等;
      5、行政机关之间商洽工作、询问和答复的工作函;
      6、为推进专项工作而成立工作领导小组、协调机构等的通知;
      7、涉密文件或者依法不公开的文件,如会议纪要等文件;
      8、其他不具备外部性特征的文件。
      (三)因不具备普遍适用性特征而不属于行政规范性文件的情形:
      1、就特定人和特定事项发布的通告、公告、通知等文件。
      2、行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定及行政复议法律文书等;
      3、其他不具备普遍适用性特征的文件。
      (四)因不具备反复适用性特征而不属于行政规范性文件的情形:
      1、具体地块的征收补偿、安置方案;
      2、对小区、地名命名的批复;
      3、其他不具备反复适用性特征的文件。
      四、几种文件的认定
      (一)党委(部门)与政府(部门)联合制定的使用党委文号的文件,是党内规范性文件,不属于行政规范性文件。
      (二)行政机关批转下级行政机关的行政规范性文件,是批转机关的行政规范性文件;政府工作部门经本级政府同意后制定发布的行政规范性文件,是部门行政规范性文件。
      (三)行政机关原文转发上级行政机关的行政规范性文件,不是本行政机关的行政规范性文件;但转发上级行政机关的行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见,对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响的,是本行政机关的行政规范性文件。
      (四)行政机关对本行政机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定,是行政规范性文件;但行政机关指导下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定,不是行政规范性文件。
      (五)行政机关为实施专项行动、部署有关工作制定的工作方案,不是行政规范性文件;但此类方案的内容如对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响的,是行政规范性文件。
      (六)行政机关的指导意见原则上不是行政规范性文件,但文件内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响的,是行政规范性文件。
      (七)行政机关的批复原则上不是行政规范性文件,但批复的内容对批复机关管辖范围内的同类事项具有普遍适用性,并对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响的,是行政规范性文件。
      (八)行政规范性文件清理后,关于宣布行政规范性文件继续有效、废止或者失效的决定,是行政规范性文件。