法律解析：

一、《纲要》起草背景和过程

围绕到二三五年基本实现社会主义现代化、本世纪中叶实现社会主义现代化强国的战略目标，科学谋划、合理确定我省“十四五”时期的主要目标和二三五年远景目标，确保到二三五年与全国同步基本实现社会主义现代化。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》和《中共云南省委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》编制《云南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要》。

《纲要》编制过程中坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神。《纲要》编制工作于2019年5月启动，大体上经历了以下四个阶段：

第一个阶段，前期研究阶段（2019年5月—11月）。按照国家和省委、省政府安排部署，2019年5月20日，省“十四五”规划编制工作会议召开，印发了《云南省人民政府办公厅关于做好全省“十四五”规划编制工作的通知》（云政办发〔2019〕90号），对我省“十四五”规划编制工作进行了安排部署；组织开展了35个“十四五”前期重大课题研究，形成了200余万字的研究成果；围绕我省经济社会发展中的重大问题，赴州市、企业和省外开展了一系列专题调研；积极开展项目谋划，形成了我省基础设施“双十”重大工程、产业发展“双百”工程。

第二个阶段，基本思路形成阶段（2019年12月—2020年6月）。2019年12月起，《纲要》起草专班与领导小组成员单位一道，集中力量开展省“十四五”规划基本思路起草工作，通过提纲框架确定、专题调研、专家咨询论证、企业座谈、建言献策、征求意见、与国家对接衔接等系列工作，于2020年3月初，形成了《基本思路》初稿。6月3日，省“十四五”规划编制工作领导小组召开第一次会议，专题研究了《基本思路》。

第三个阶段，《纲要》起草阶段（2020年7月—9月）。在前期研究、《基本思路》起草、“十三五”规划执行情况评估工作的基础上，经与国家“十四五”规划《纲要》框架、指标设置、重点任务等进行充分对接，起草组将我省“十四五”规划《基本思路》提出的主要目标、重点任务进行了细化、实化，进一步充实了重大工程、重大项目和重大政策支撑，于2020年8月初形成了《纲要》初稿。

第四个阶段，征求意见和报审阶段（2020年10月—2021年1月）。《纲要》初稿形成后，起草组把加强顶层设计与坚持问计于民结合起来，通过开展建言献策活动、网络征集意见、召开座谈会、书面征求意见等多种形式，广泛听取社会各方面的意见建议。经过前后40余次修改完善，《纲要》分别于2020年12月27日、2021年1月8日、2021年1月21日报请第十三届省人民政府第96次常务会议、第十三届省人民政府第七次全体会议和十届省委常委会第214次（扩大）会议审议后，于2021年1月29日经云南省第十三届人民代表大会第四次会议审查通过。

二、《纲要》起草的基本原则

《纲要》主要遵循了“一个逻辑起点”、“三个全面贯彻”、“四个紧密结合”的基本原则。

“一个逻辑起点”：“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。站在新的历史起点上编制“十四五”规划，必须要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是省“十四五”规划《纲要》编制的逻辑起点，也是整个文稿谋篇布局的出发点和根本立足点。

“三个全面贯彻”：一是全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和考察云南重要讲话精神，把“一个跨越”、“三个定位”、“四个突出特点”作为“纲”和“魂”贯穿于规划编制始终；二是全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神；三是全面贯彻落实2015年1月习近平总书记考察云南后，省委、省政府形成的一系列行之有效的重大思路和重要举措。

“四个紧密结合”：一是与中央《建议》精神紧密结合。在文稿的起草中，我们准确把握十九届五中全会提出的新发展阶段、新发展理念、新发展格局“三新”核心要义，将中央《建议》精神在我省的“十四五”规划《纲要》中进行了全面贯彻。二是与国家“十四五”规划《纲要》紧密结合。加强了与国家发改委的汇报对接，确保我省“十四五”规划《纲要》在框架结构、目标设置、重点任务上与国家保持了上下一致、无缝对接。三是与省委《建议》紧密结合。《纲要》起草过程做到了与省委《建议》的同步编制、无缝衔接，《纲要》文稿全面贯彻落实了省委十届十一次全会精神，对《建议》中提出的指导思想、主要目标、重点任务、重大举措，在《纲要》中，分篇章、分领域进行了细化、实化和量化，确保省委《建议》精神得到不折不扣的贯彻落实。四是与我省发展实际紧密结合。在文稿起草中，我们既严格贯彻落实国家重大战略部署，又充分考虑我省的省情特点、发展基础、发展的需要和可能、突出的短板弱项等，研究谋划了一系列有利于推动云南实现高质量发展的务实举措。

三、《纲要》的框架结构

结合我省实际，在与国家“十四五”规划《纲要》充分衔接，并咨询国家发展改革委、省内外有关专家学者意见建议的基础上，在领导小组全体成员单位的共同努力下，经反复研究讨论，形成了我省“十四五”规划《纲要》的框架结构，正文包括18篇、70章，约9万余字。附件包括：省“十三五”规划《纲要》主要指标执行情况、省“十四五”规划《纲要》约束性指标和主要任务责任分工、省“十四五”省级重点专项规划责任分工3个附表和省“十四五”规划10张附图。正文总体上可以分为三大板块：第一篇为总论部分，主要阐述了决胜全面建成小康社会的成就、发展的环境、2035年远景目标、“十四五”时期的指导思想、原则和主要目标；第二篇至第十七篇为主要任务，分领域阐述了全省“十四五”时期经济社会发展的重点任务；第十八篇为保障措施，主要阐述了坚持党的全面领导、健全统一规划体系、明确规划实施责任、加强规划监测评估，为规划实施提供强有力的保障。为进一步细化规划目标实现的路径和支撑，围绕重点领域和关键环节，主要任务部分设置了32个专栏，对全省“十四五”期间拟推进实施的重大政策、重大工程、重大项目进行了细化、具体化。

四、《纲要》的主要内容

《纲要》中对形势的分析、指导思想、发展原则、发展目标的提法与省委《建议》完全保持一致，对《建议》中的主要目标任务进行了量化，定量目标经与国家“十四五”规划《纲要》充分衔接，设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障共5大类24项指标。

为支撑省“十四五”发展目标的顺利实现，《纲要》提出要保持“打基础、利长远”的战略定力、坚持“防风险、补短板、争先进”的工作思路，重点推动以下16项任务：

一是加快民族团结进步示范区建设，提出要全面贯彻党的民族政策，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，在建设我国民族团结进步示范区上不断取得新进展。

二是争当生态文明建设排头兵，提出要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，筑牢西南生态安全屏障，提升云南“植物王国”、“动物王国”、“世界花园”、“生物基因宝库”的影响力。

三是开创面向南亚东南亚辐射中心建设新局面，提出要坚持内外统筹、双向开放，主动服务和融入“一带一路”建设、长江经济带发展、成渝地区双城经济圈建设、粤港澳大湾区建设等国家发展战略，更好利用两个市场两种资源，实现更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。

四是主动服务和融入新发展格局，提出要坚持深化供给侧结构性改革这条主线，紧紧扭住扩大内需这个战略基点，充分发挥我省区位优势，找准云南融入新发展格局的发力点和突破口，推动我省成为强大国内市场与南亚东南亚国际市场之间的战略纽带、“大循环、双循环”的重要支撑。

五是推进创新型云南建设，提出要坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，深入实施创新驱动发展战略、科教兴滇战略、人才强省战略，完善创新体系，培育壮大发展新动能。

六是加快发展现代产业体系，提出要按照“两型三化”产业发展方向，在万亿级千亿级支柱产业框架下，全力打造世界一流“三张牌”优势产业，加快培育战略性新兴产业，形成特色鲜明、技术先进、绿色安全、动态迭代的现代产业体系，建设产业强省。

七是全力打造世界一流“三张牌”，提出要发挥优势、聚焦重点，坚持生态优先、绿色发展，全力打造世界一流“绿色能源”、“绿色食品”和“健康生活目的地”三张牌，让绿色成为云南发展的鲜明底色。

八是大力推进“数字云南”建设，提出要抢抓数字经济发展重大历史机遇，坚持资源数字化、数字产业化、产业数字化发展思路，以数字经济、数字政府、数字社会、数字城市建设为重点，全面推动我省经济社会数字化转型。

九是构筑现代基础设施网络，提出以基础设施“双十”重大工程为引领，建设交通强省，大力实施“兴水润滇”工程，加快推进基础设施高质量发展，构筑系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，为我省高质量发展提供强有力的支撑和保障。

十是巩固拓展脱贫攻坚成果，提出要推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面开展巩固拓展脱贫攻坚成果“四个专项行动”，让脱贫群众过上更加美好的生活，逐步走上共同富裕的道路。

十一是深入实施乡村振兴战略，提出要坚持农业农村优先发展的总方针，深入实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。

十二是加快推进新型城镇化和区域协调发展，提出要按照“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的空间布局思路，建立更加有效的区域协调发展体制机制，加快推进新型城镇化发展，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

十三是繁荣社会主义文化，提升发展软实力，提出要坚定文化自信，坚持以社会主义核心价值观引领文化建设，围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，以文润滇，建设文化强省。

十四是深化重点领域改革，提出要坚持社会主义市场经济改革方向，坚决破除制约我省高质量发展的深层次体制机制障碍，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。

十五是持续保障和改善民生，提出要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益作为发展的出发点和落脚点，尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步。

十六是推进边疆民族地区治理体系和治理能力现代化，提出要毫不动摇坚持和巩固中国特色社会主义制度，坚持总体国家安全观，把安全发展贯穿我省经济社会发展各领域和全过程，建设法治云南、平安云南，筑牢祖国西南安全稳定屏障。

【法律依据】:

《中华人民共和国城乡规划法》

第十四条 城市人民政府组织编制城市总体规划。

直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

第十五条 县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。