发票是记载经济业务活动的法定原始凭证,它既是会计核算的法定收支凭证,也是税基的真实反映,是税收控管和税务稽查的重要依据,与税收管理有着直接的、密切的联系。近年来,随着“金税工程”的启动及全面推广,增值税专用发票的管理日趋科学、严密,相对而言普通发票管理则成为相对薄弱的环节。受纳税人法制观念淡薄、消费者维权意识薄弱、税务机关管理手段单一和社会认知程度不高等因素的影响,违法违规使用普通发票的问题一直比较突出,造成了国家税收的大量流失,而且严重侵害了消费者和纳税人的合法权益,扰乱了正常的市场经济秩序。因此,如何寻求有效的手段加强普通发票的管理,已成为摆在各级税务机关面前的一项紧迫的任务。
      一、发票管理工作中存在的问题
      (一)发票使用不规范。一是不按规定开具发票。如应开具而不开具,项目内容填写不全,存在虚开、代开、转借、转让和以白条代替发票开具的现象;二是回收发票重新利用。有一些纳税户平时收集他人在用餐或其它消费时已开具的发票,再把这些回收发票重新利用提供给消费者,多次重复使用发票,达到偷逃税的目的;三是社会流通中各类性质的发票也存在混用现象。如服务业发票适用范围的扩大化;四是不按规定取得发票,如消费者自己不需要报帐或者消费者开具发票要多出钱时,消费者一般会放弃索取发票的权利。
      (二)假发票有时难于辨别。在发票“打假”及发票检查活动中,对所检查的有奖定额发票和手工版发票是否是假发票,基层税务人员有时很难作出正确判断,一些假发票无论从材质、印刷、大小、监制章等方面,很难辨其真伪。有的假定额发票用的是真发票的票号,所以通过简单的电话查询就不能判断真假。
      (三)行政事业单位收据与税务发票使用范围不清。根据现行税法规定,凡应征收营业税的行政性收费均应纳入税务管理,办理税务登记,使用税务发票。而少数行政事业单位从部门利益出发,轻视发票管理,存在行政事业收据代替税务发票的现象,甚至还有以收据代替发票的现象。
      (四)对发票管理重要性认识不到位。首先外部因素在思想上对发票的重要性认识不够,对发票的知识一知半解,索取发票的意识不强,不利于推行社会化发票管理工作;其次,税务部门内部没有充分认识到加强发票管理是强化税收征管,挖掘税源、堵塞税收漏洞的重要手段,重视税款征收,忽视发票日常管理,从而陷入“重发售轻管理,重票面审核,轻实质稽核”的误区。
      二、加强发票管理的几点建议
      (一)加强发票知识宣传和培训,提高认识。一是要象税法宣传一样在广大公民、经营者中进行用票方法、违规处罚方面的教育。二是继续广泛细致地宣传发票的有关知识,如举办发票管理知识培训班等,使用广大用票单位和个人增加对发票基本知识的了解,提高用票单位和个人的发票管理素质,从源头上控制发票违法违规行为。三是上级税务部门应组织鉴别发票真假的专题培训或者配备专门的鉴别设备,增加税务人员辨别假发票的能力。同时,加大对辨别针对真假发票的专题税收宣传,使广大消费通过眼看、手摸、实物比对等形式,学会区别真假发票,提高索票的积极性。
      (二)规范发票管理的规章制度,完善内部管理。进一步规范内部制约机制。税务部门应制定发票管理的各项规章制度,从程序上对发票管理的各个环节加以规范。一是制定地区统一的发票管理和考核办法,杜绝地区间的差异,有效防止通过各地代开发票互抢税源,扰乱税收秩序的现象发生;二是严格执行发票审批程序。各基层单位在审批纳税人的普通发票领购申请时,必须严格审核纳税人的经营范围、项目、规模,用票数量、金额,做到不超范围、超数量审批发票,严格执行发票审批程序。三是出票时严格执行交旧领新、验旧领新制,按照使用角度的不同从领购环节严格区分纳税人自用票、税务代开票、税务自用票。四是建立发票使用顺序帐,严格票号管理,方便检查核对。其中纳税人用票再严格区分纳税人自领票、税务机关代管监开票。严格区分企业用票、个体用票,并分别建帐,同时在票面做特定记号。所有用票单位和个人无论内部外部均应建立发票帐,并且按月做报告,做到发票帐、凭证、报表完全一致。五是建立发票使用情况分析制度。基层单位要充分利用发票软件,按月分析重点购票业户的发票使用情况以及缴税情况,加强日常监控,并逐户写出数据分析报告。
      (三)加强建筑市场、房地产业中普通发票的管理。基层单位应要认真调查辖区内的建设项目、房地产开发项目,调查清楚项目的建设单位、投资金额、施工单位等一切涉税事项,做到每个项目有人负责监控,及时掌握资金的拨付情况、发票开票情况,杜绝各种假发票、不符合规定发票入帐,减少税款的流失。
      (四)认真履行发票代开制度。各基层单位在发票代开时,要严格执行有关代开发票规定,加强业务学习,认真履行岗位职责,做到代开发票时手续齐全、税款及时、准确征收入库,杜绝不征、少征、错征税款行为的发生。
      (五)完善联合监控机制。一是通过政府协调,要求财政、审计、监察、公检法等部门应把发票列入日常监督、管理的范围,并以发票使用作为鉴别其经济内容是否真实合法、杜绝私设小金库的有效监控手段。发现发票违章案件向税务机关通报并配合查处,使发票的管理协作化、社会化。二是经常性开展对纳税人发票管理情况的专项检查,纠正发票违规行为,坚决打击发票违法违规行为;三是加大社会监督力度,积极鼓励广大群众举报发票违法违规行为。
      (六)采取有效措施,加大普通发票控管力度
      1、把好“流程关”。强化事前检查审核工作,防止骗购发票和发票流失。
      为了防范不法分子骗购普通发票,保障普通发票用票安全,税务机关应当修改、完善普通发票领购、验旧、换购工作流程,强化事前检查、审核工作。一是打破一味服务优先的思想怪圈,遵循规范性、安全性的原则,管理员在受理纳税人购票、验旧、换票申请时,应及时开展实地查验、审核,经核查后对符合条件的,由管理员在相关的申请审批表上签署意见后,纳税人持该表单到办税服务厅购票、验票和换票。这样可以从源头上进一步避免骗购普通发票行为的发生,管理员也能及时掌握纳税人的真实情况,起到税源监控的作用。二是管理员要进行实地检查和审核,检查、审核工作必须强化“四真实”:纳税人工商登记信息真实、经营地址真实、经营活动真实、身份证明真实。对符合条件的,管理员才能同意纳税人领购、换购普通发票。
      2、把好“监督关”。推行税务机关代管监开普通发票制度。对经营规模小、保管条件差、使用频率低、未达起征点等纳税人实行普通发票代管监开,即纳税人领购普通发票后,将普通发票交税务机关代保管,需要开具时,在税务机关工作人员的监督辅导之下开具普通发票。代管监开发票方式可以杜绝完全由纳税人自行开具发票的一切弊端,并能保证税款的足额入库。
      此外,借鉴纳税信用等级评定制度,建立个体户普通发票信用等级机制,实行分级限量供应普通发票。个体户普通发票信用等级可分为a、b、c、d四个级别,d级为最低级别,一般情况为新开业个体户,纳入普通发票使用考察期(考察期为1-3个月),不予供应普通发票,所需普通发票由税务机关代开;c级为代管监开期,可以领购普通发票,但实行限量供应,每次限量领购1本且必须由税务机关代管监开;b级为较高级别,普通发票月最高供应量为10本,每次可供应5本;a级为最高级别,普通发票月最高供应量为30本,每次可供应10本。个体户普通发票信用等级机制实行升级制度。这样既可以降低税务机关普通发票管理风险,减少普通发票和税收流失,又可以督促、激励纳税人规范、合法地管理和使用普通发票。