2021年8月31日，住建部下发了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》【建科(2021)63号文】(以下简称《通知》)。《通知》对于城市更新给出了明确的红线标准，为今后城市更新工作推进提供了重要指引。
1. 划定了标准底线。《通知》给出了四条红线，也是此次《通知》内容的核心关键。具体如下:严格控制大规模拆除，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%;严格控制大规模增建，除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元(片区)或项目内拆建比不应大于2;严格控制大规模搬迁。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%;确保住房租赁市场供需平稳。同步做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。
2. 指明了更新原则。《通知》对于保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌等层面均提出了要求。如何留住城市记忆，避免生搬硬套式的造城模式，将是未来城市治理与建设者需要思考的重点问题。
3. 提出了推进要求。《通知》要求各地量力而行，稳妥推进改造提升。城市更新不同于传统的地产开发，无法产生较大的土地收益，部分项目甚至存在公益性质，需要地方政府投入资金开展。因此，要求政府做好顶层设计，统筹考虑，并完善整体实施流程计划。
二、政策解读(一)城市更新纳入国家顶层设计，将进入高质量城市更新阶段
根据全国第七次人口普查数据，2020年我国常住人口城镇化率达到63.89%，城市发展已由增量扩张为主转为存量更新为主的新阶段。2021年的全国两会中，城市更新首次被写入政府工作报告。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，在国家层面对“城市更新”工作提出了要求:加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。《通知》是对国家关于城市更新工作战略部署的落实和推进。
城市更新是国家实现碳中和目标的重要举措
2021年3月的政府工作报告提出了碳达峰与碳中和的具体目标。而以房地产为代表的建筑业，是碳排放的重要组成部分，数据显示，2018年全国建筑全过程碳排放总量为49.3亿tCO2，占全国碳排放的比重为51.3%。传统的“拆、改、留”模式下，大规模的城市建设，对于实现碳达峰存在一定阻碍。《通知》中提出的防止大拆大建，应留尽留，“留、改、拆”更新模式一方面会较大程度减少建筑材料的使用与建设行为的发生，另一方面通过对老旧建筑的绿色升级也将使建筑在使用阶段的能耗显著降低。
(二)新政要求下的国企风险与机遇并存
一方面国企将更多承担城市更新的职责。 “留、改、拆”更新模式下，城市更新的资金回笼周期普遍较长，同时公益性质的更新项目增加，未来的更新实施主体将更多的出现国有企业身影，国有企业在城市更新中将更多的体现国企担当。但“留、改、拆”更新模式中项目的实施内容、实施程序都与传统的建设开发不同，对资金和运营的要求更高，对国有企业的组织能力、协调能力、投资开发能力、融资能力、项目运营能力将提出更高要求。
另一方面城市更新资金来源渠道监管日益严格。2021年7月《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》(银保监会〔2021〕15号文)下发，文中要求，守住不发生系统性风险的底线，坚持“财政不兜底”，拒绝债务财政化。而“留、改、拆“更新方式的资金平衡是个需要思考的难点，对于参与各方而言，尤其是未来潜在的城投类主体，其在实施城市更新项目时如何既不增加政府隐性债务，又能够获取融资，确保项目有效推进，需要实施主体更为强大的融资能力做保障。
(三)新政下的城市更新工作将面临更大挑战
住建部部长王蒙徽在《实施城市更新行动》一文中提出:实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。在《通知》的规范下，要推进城市更新工作，将面临以下三大问题:
一是项目立项问题:未来城市更新项目的优惠政策门槛将进一步抬高。面对四条红线要求，一个项目到底是否符合城市更新要求，是否可适用城市更新的相关政策，立项审批将更为严格。
二是顶层设计问题:顶层设计既包含宏观定位层面的研判，也包含区域整体推进设想的计划。加强政府主导，注重规划引导，以更新单元为统筹，有计划的分步实施，将成为城市更新项目资金平衡、规划实施的破题方式。
三是实施落地问题。城市更新项目推进涉及面广，实施程序复杂。项目的开展会涉及到土地、资金、运营模式等多个核心环节。对土地权属最终是否变更，变更方式如何实现，资金平衡模式如何架构，资金来源渠道如何打通，未来运营如何持续发展、运营资源如何导入等，这些都需要通过提前谋划，才能保障项目顺利实施。
综上所述，戴德梁行认为，在新的形势和政策约束下，城市更新工作将摒弃以往的大拆大建模式，进入以保留优先、注重运营、多方参与的下半场。
三、武汉更新工作推进思考武汉城市更新工作当前也正步入快车道发展，2020年7月30日《武汉市城市更新中心组建方案》(武政办〔2020〕73号)正式发布，文件提出了“市城市更新工作领导小组—市城市更新中心—市城市更新投资有限公司”的三级管理运行模式，次日，武汉市城市更新中心正式揭牌成立。国家开发银行湖北省分行也与武汉市城市更新中心签署战略合作协议，“十四五”期间将授信2000亿元支持武汉城市更新工作。
武汉市建成区尤其是老城区，其建成历史较为悠久，且受制于历史规划局限，待更新区域中既有建筑密集、基础设施不全，同时穿插部分具有保留意义的历史建筑，众多复杂因素使武汉城市更新难度较高。那么未来武汉城市更新工作如何更好开展，戴德梁行认为需聚焦于以下四大层面。
一是顶层设计上。通过整体统筹、片区平衡、分片实施的思路，统筹考虑各区平衡，并协调政府-社会参与方-社会-个人之间的利益关系，通过制定上位规划、明晰更新流程、鼓励社会资本参与等方式，对城市更新工作进行整体协调。
二是资金获取上。在资金上既用好国家各项资金支持，也尝试探索多方入股模式，降低单方资金压力的同时调动参与各方的积极性，并探索成立城市更新基金等方式拓宽资金来源。
三是运营协调上。在运营上注重协调存量资源，引入专业运营方，有效发挥实施者的协调能力，为可持续开展的更新模式提供资源保障。
四是政策完善上。在政策上加强保障，针对城市更新涉及的用地、资金、运营等重要环节出台相对应的指导政策，使城市更新工作更有章可循，有序推进。
戴德梁行在城市更新领域有着多年的经验积累，作为具有国际影响力的咨询机构，多年来一直持续关注武汉的城市更新工作。在戴德梁行国企改革平台的支持下，后续将结合武汉城市更新的具体案例分析，探索武汉特有的城市更新模式以及新的政策下的应对之道。
