今年1月22日,第十三届全国人民代表大会第二十五次常务委员会会议审议通过了新修订的《中华人民共和国行政处罚法》,并将于今年7月15日起施行。学习好、领会好、贯彻实施好行政处罚法是各级行政执法机关当前和今后一段时期的重要任务,也是各级政府司法行政部门履行本级政府行政执法监督职能、指导监督行政执法工作的一项重要职责。在行政处罚法的学习、领会过程中,笔者深切感受到它是运用马克思主义科学思维方法的生动实践。
      一、运用战略思维方法,使行政处罚法引领时代潮流。
      1.从行政处罚法的地位来看,《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》合称“行政三法”,是重要的行政基本法律。行政处罚法无论过去、现在和将来,是我国立法典范,它的框架结构,所规定的基本原则和行政处罚的程序,对我国行政法理论和后续的行政法律制定(包括行政许可法、行政强制法等)产生了深远影响。它是一部在我国行政法治乃至整个法治建设进程中具有引领性和里程碑意义的法律,行政处罚法的修订和完善将从战略地位上继续引领行政法治和法治政府建设的未来。
      2.从对“行政处罚”进行界定来看,原行政处罚法未对行政处罚概念和定义作出明确规定,实践中一些行政执法机关对行政处罚的性质和作用很难准确把握,容易出现偏差。且行政许可法、行政强制法对行政许可、行政强制在法律条文中已作了界定,而作为引领性的行政处罚法没有对行政处罚概念界定,存在一定的欠缺和不足。行政处罚法第2条明确规定:“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”对“行政处罚”的界定,一方面采纳了行政法学界的学理通说,另一方面为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚(厘清行政处罚与其他行政行为)提供基本遵循法理支持。
      3.从法制体系的统一来看,行政处罚法的许多条文吸收了民法典、行政强制法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、政府信息公开条例等已明确的法律规范,形成统一的法律体系。如行政处罚法第28条第2款规定将没收违法所得普遍适用于当事人有违法所得的违法行为。当事人有违法所得,依法应当退赔有关单位或者个人的,应当如数予以退赔,吸收了民法典第187条规定,民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的,承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任;民事主体的财产不足以支付的,优先用于承担民事责任等。
      二、运用历史思维方法,使行政处罚法在不断完善中发展。
      1.传承行政处罚“灵魂条文”,吸收新的理论和实践。行政处罚法总结了包括立法、行政执法实践和司法实践在内的实践经验,保留并传承原行政处罚法基本原则和基本程序,一些重要的行之有效的“灵魂条文”没有变,同时对各地行政机关在综合行政执法和相对集中行政处罚权制度、行政处罚裁量基准制度、行政处罚程序完善等方面的有益探索进行了总结,吸收了有关行政处罚行为方面的理论研究成果,促进了行政处罚法律制度的完善和发展。
      2.吸收成熟的处罚种类。行政处罚法在第9条规定行政处罚的种类中,增加单行法规已经规定的,并在实践中行之有效的处罚种类,包括通报批评;降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等。行政处罚种类的丰富,使得行政执法机关对违法行为的打击更加精准有力,从而更好实现行政处罚的目的、提高行政处罚的质量。
      3.明确溯及力,确保新旧法律适用相衔接。行政处罚法第37条明确规定,对违法行为实施行政处罚,应当按照“从旧兼从轻”原则适用法律,各级行政机关应当根据违法行为发生时的法律、法规、规章实施行政处罚。若行政处罚决定尚未作出,但违法行为发生时的法律、法规、规章已被修改或者废止,并且新的法律、法规、规章对该违法行为的处罚较轻或者不认为是违法的,应当适用新的法律、法规、规章的规定。
      三、运用辩证思维方法,使行政处罚法适应时代发展需要。
      1.从全面修法目的来看,行政处罚法是一部在我国行政法治乃至整个法治建设进程中具有引领性和里程碑意义的法律。随着时间的推移和改革的深入,行政处罚方面的相关内容、应用场景在不断变化和充实,有必要对条文进行修改完善。行政处罚法自1996年10月1日施行以来,于2009年和2017年先后两次作了个别条文修改,此次修改较前两次可谓“大修”。修订后的行政处罚法与原法相比,条文由64条增加到86条。其中,新增18个条文,修改51个条文,删除2个条文。全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰曾在解读中提到,此次修订行政处罚法一个最重要的背景,就是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法律中。
      2.从法条中规定的法律法规规章例外规定来看,行政处罚法在把握通用性的情况下,给单行法律、法规、规章更多除外性规定,充分体现普遍性和特殊性的结合。主要表现在两个方面:一方面条文在通用规定的情况下,给予单行法律、法规、规章更多的例外行规定。如行政处罚法第22条、第23条、第28条、第33条第、第36条、第42条、第51条、第60条、第73条等;另一方面赋予省一级政府更多的自主决定权。如第18条、第24条等。此外,行政处罚法第36条规定,违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为追责期限延长至五年,法律另有规定的除外。
      3.从严格落实行刑衔接制度来看,行政处罚与刑事处罚是相互联系和相互影响的。行政处罚法第27条规定:违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政机关应当与司法机关加强协调配合,建立健全案件移送制度,加强证据材料移交、接收工作衔接,完善案件处理信息通报机制,更有利于完善案件移送标准和程序,推动建立责任追究机制,促进行政处罚和刑事处罚无缝对接。
      四、运用创新思维方法,使行政执法体制机制改革有法有据。
      1.着力推进综合行政执法改革。行政处罚法第18条规定:“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。”行政处罚法第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”从制度层面上,进一步明确了综合行政执法的法律地位。
      2.给予乡镇街道更多的行政执法权。原行政处罚法第20条规定:行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。据此,乡镇人民政府和街道办事处一般不享有行政处罚的实施权。为了有效解决行政执法实践中存在的“管得着的看不见,看得见的管不着”等突出问题,行政处罚法第24条规定,省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设,按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚等,为最基层政府机关行政执法提供了法律依据。
      3.将“三项制度”落实到法律条文中。一是落实行政处罚公示制度。行政处罚法第39条、第48条分别规定了行政机关公示行政处罚信息、公开行政处罚决定的义务。各级行政机关要按照“谁处罚谁公示”的原则,将行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息予以公示,接受社会公众的监督。二是落实全过程记录记录制度。行政处罚法第47条规定行政机关应当依法以文字、音像等形式,对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录,归档保存。三是落实重大处罚决定法制审核制度。行政处罚法第58条规定应当在行政机关负责人作出行政处罚决定之前,由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。未经法制审核或者审核未通过的,不得作出行政处罚决定。落实重大处罚决定法制审核制度。应当在行政机关负责人作出行政处罚决定之前,由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。
      五、运用法治思维方法,使行政处罚行为更加规范。
      1.给予地方性法规更多的设定权。 行政处罚法第11条第3款规定,法律对违法行为未作出行政处罚规定,行政法规为实施法律,可以补充设定行政处罚。第12条第3款规定,法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定,行政法规、地方性法规为实施法律,可以补充设定行政处罚。当上位法规定空缺时,下位法可以通过严格的程序进行补充规定,有利于不同地区实施行政处罚时更有地域针对性。
      2.收集行政处罚证据更加明确规范。行政处罚法第46条明确了行政处罚证据的种类和收集要求,除依法可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现依法应当给予行政处罚的违法行为,必须全面、客观、公正地调查,收集书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录等有关证据。证据必须以合法手段取得,并经查证属实,否则不得作为认定案件事实的根据。行政机关采用电子技术监控设备记录违法事实的,应当审核记录内容是否真实、清晰、完整、准确,未经审核或者经审核不符合要求的,不得作为行政处罚的证据。违法事实不清、证据不足的,行政机关不得给予行政处罚。
      3.行政处罚工作协助法定化。为提高行政执法整体效率,行政处罚法第26条新增规定了行政处罚的协助程序。行政机关因实施行政处罚需要有关机关协助开展调查取证等工作的,可以向有关机关提出行政执法协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的,被请求机关应当依法予以协助,不得推诿或者拖延。被请求机关不积极协助,情节严重或者造成不良后果的,依法追究有关责任。行政机关之间应当根据日常工作需要,建立健全行政处罚协作机制,不断提高行政处罚实施效率。
      六、运用底线思维方法,减少矛盾激化。
      1.听取陈述、申辩。行政处罚法第44条进一步明确了行政机应当在行政处罚决定作出之前履行告知程序。告知内容除有关事实、理由、依据外,还应当包括拟作出的行政处罚内容,以及当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。当事人进行陈述和申辩的,行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核,并将复核情况记录在案。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。
      2.明确不予处罚、从轻、减轻处罚情形。行政处罚法第30条至第34条对行政处罚适用裁量制度作了适当调整。行政机关要按照新法规定,认真区分应当或者可以不予行政处罚、从轻或者减轻行政处罚的对象和情形。 (1)对于不满十四周岁实施违法行为的未成年人,不予行政处罚;(2)在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为的精神病人、智力残疾人,不予行政处罚;(3)违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的当事人,不予行政处罚;(4)或者有证据足以证明没有主观过错的当事人,不予行政处罚。对于初次违法且危害后果轻微并及时改正的当事人,可以不予行政处罚。另外对应当或可以从轻或者减轻行政处罚列举。
      3.规范依法强制执行行政处罚决定。行政处罚法第72条对当事人逾期不履行处罚决定的强制执行方式作出了适当调整。当事人到期不缴纳罚款的,行政机关可以自处罚决定书载明的缴纳罚款期限结束之日起,每日按罚款数额的百分之三加处罚款,但加处罚款的数额不得超出罚款的数额。行政处罚法第39条当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的,加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。
      总之,行政处罚法在总结行政执法理论和实践经验基础上,针对行政执法实际问题,进一步丰富和完善了行政处罚的基本制度和规则,充分体现和巩固了行政执法领域取得的重大改革成果,为严格规范行政处罚的设定和实施,提供了基本遵循。同时,也对各级行政执法机关提出了新的更高要求。当前及今后一段时期,我们要充分运用科学思维方法,抓好行政处罚法的贯彻落实工作。
      一是强化组织统筹,切实抓好学习宣传。行政处罚法内容非常丰富,我们要将学习行政处罚法纳入行政执法人员和执法监督人员培训体系,作为2021年培训的重点内容。按照“谁执法谁普法”的要求,推动行政执法机关通过各种形式对行政处罚法进行广泛宣传,推进执法人员学法用法,指导行政执法人员正确理解、正确适用行政处罚法;也让人民群众知道行政处罚法,了解行政处罚法,运用行政处罚法维护自身合法权益,自觉守法。
      二是加强“立、改、废”工作,不断完善行政执法制度体系。各级行政机关要组织开展规章、规范性文件的清理,及时修改或废止与行政处罚法规定相抵触的有关规定。进一步加强法规规章和规范性文件备案审查工作,及时纠正违反行政处罚法的问题。严格规范性文件制定的监督管理,全面落实合法性审核机制,确保有关文件符合行政处罚法的规定。同时,各地区、各部门要结合实际,研究制定落实有关行政处罚制度的配套规定,健全制度,完善机制,严肃责任。
      三是严格规范文明执法,不断提高行政执法质量和水平。各级政府及部门要加快结合行政执法体制改革,进一步下放行政执法权,严格执行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度,进一步规范电子技术监控设备、证据采集、听证程序等,强化行政执法协助、行刑衔接,细化行政裁量,让每一行政处罚行为实施主体合法、执法人员符合法定要求、违法事实清楚,证据确凿、依据准确、程序合法、文书要规范等,切实提高行政处罚的质量和水平。
      四是加强指导监督,不断提升行政执法的权威和公信力。各级司法行政部门要根据司法部提出具体工作部署和要求,狠抓工作督促落实,进一步规范行政处罚行为、严格行政处罚程序、推行免罚清单制度、加强行政执法队伍建设、强化行政处罚行为监督等,全力推进数字化行政执法体制建设,切实提高本地区行政执法的权威和公信力。