在行政处罚的简易程序中执法人员也不得少于两人么?
《行政处罚法》在“第五章行政处罚的决定”中的“第一节一般规定”中第42条第1款规定:“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人,法律另有规定的除外。”但在“第二节简易程序”中的第52条第1款规定:“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书,并当场交付当事人。当事人拒绝签收的,应当在行政处罚决定书上注明。”这里没有要求“执法人员不得少于两人”。根据“特别规定优于一般规定”的规则,是否意味着,在行政处罚的简易程序中,执法人员可以为一人?
行政执法机关在行政执法中,执法人员不得少于两人,已趋向于成为一种普遍性的法定制度。在我国尚未制定“行政程序法”的今天(按理说应当《行政程序法》作统一规定),已有越来越多的法律、法规表达了这一点。除了上述的《行政处罚法》(2021)第42条第1款,还有:
——《行政强制法》(2011)第18条:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。”
——《海警法》(2021)第36条第2款:“海警机构在进行行政执法调查或者检查时,执法人员不得少于两人,并应当主动出示执法证件表明身份。当事人或者其他有关人员有权要求执法人员出示执法证件。”
——《反垄断法》(2024)第48条第1款:“反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为,执法人员不得少于二人,并应当出示执法证件。”
——《噪声污染防治法》(2021)第29条第2款:“检查人员进行现场检查,不得少于两人,并应当主动出示执法证件。”
——《期货和衍生品法》(2024)第107条:“国务院期货监督管理机构依法履行职责,进行监督检查或者调查,其监督检查、调查的人员不得少于二人,并应当出示执法证件和检查、调查、查询等相关执法文书。监督检查、调查的人员少于二人或者未出示执法证件和有关执法文书的,被检查、调查的单位或者个人有权拒绝。”
——《价格违法行为行政处罚规定》(2010)第15条第2款:“政府价格主管部门进行价格监督检查时,执法人员不得少于2人,并应当向经营者或者有关人员出示证件。”
至于行政处罚中的行政执法,执法人员就更不得少于两人了。所以,《行政处罚法》(2021)才有了第42条第1款的规定:“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人,法律另有规定的除外。” 这里“执法人员不得少于两人”的规定为行政处罚执法程序中的基本要求,属于行政处罚程序中的“一般规定”。所谓“一般规定”,系指这一规定对于行政处罚中的行政执法行为具有普遍的适用性。当然,这一“一般规定”同时又附有一个“例外条款”,保留了一个在特殊情况下可以不适用这一规定的“口子”,即“法律另有规定的除外。”这里完整的意思是:在行政处罚执法程序中,执法人员不得少于两人;但是,如果法律有特别规定的(假如规定在某种场景下可以是一人执法),从其规定。这里允许“除外”的“法律”限于全国人大及其常委会制定的法律,具体是指这两种情况下可以“除外”:1.《行政处罚法》以外的其他法律对此有特别规定的;2.《行政处罚法》本身其他部分对行政执法程序有特别规定的。在上述两种情况下,都按照“特别法优于一般法”(特别规定优于一般规定)规则适用法律。
所以,如果《行政处罚法》真在行政处罚的“简易程序”中明确规定,执行人员可以为“一人”,这就应当按照“特别规定优于一般规定”规则处理,允许在行政处罚的简易程序中适用一人执法。但现在的问题是,《行政处罚法》(2021)“第二节简易程序”中的第52条第1款并没有规定可以“一人执法”。所以,不得认为《行政处罚法》规定了在行政处罚的简易程序中允许“一人执法”;但是《行政处罚法》允许在其他法律有特别规定时,并且其他法律规定了可以“一人执法”,那才可以“一人执法”。
