以《环境保护法》的修订为标志,我国环境法正经历着一场变革,一系列环境法律法规陆续被修改。当这些新旧法律规范错综交合在一起,新旧法律冲突就成为必然,如果不澄清各规则的具体含义、适用范围,就会造成法律适用错误。本文结合实务,探讨如何处理新旧法律规范的冲突问题。
“从旧”规则
      新法不得适用于其施行前已经发生且已终结的违法行为“从旧”,是指如果新旧两个法律规范可适用于同一违法行为但不一致时,应选择适用旧法。 “从旧”规则,实际上是不溯及既往原则的另一种表述。
      需要说明的是,新法不得适用于其施行前已经发生且已终结的违法行为。如某建设项目于2014年12月建成投产,但需要配套建设的环保设施未经验收,并于2017年10月1日前自动停产的,就应该适用旧法,即依据修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定予以处罚。
“实体从旧”规则
本质上,和“从旧”规则是两个完全相同的规则“实体从旧”规则是源自“从旧”规则的规则。本质上讲,“实体从旧”规则和“从旧”规则是两个完全相同的规则。由于不溯及既往原则本身就是一项仅约束实体法的原则,所以“实体从旧”规则是对“从旧”规则的解释性规则,具有相同的性质。
“行为时法优于审理时法”规则
      也是对“从旧”规则的解释性规则,具有相同的性质
      行为时法为旧法,审理时法为新法。其中,审理时为相关机关查处案件的时间,并不限于司法机关审理案件的时间。这一规则也是对“从旧”规则的解释性规则,具有相同的性质。
“新法优于旧法”规则
同一机关制定的,新旧规定不一致的,适用新的规定
      《立法法》第92条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”
      这里要特别强调,相冲突的新旧两个法律规范必须是同一机关制定的。例如,对“未批先建”“未验先投”违法行为的处罚,《固体废物污染环境防治法》第69条(2005年4月1日起施行)和《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款(2017年10月1日起施行)大不相同,但二者之间却不能用“新法优于旧法”的规则解决冲突,而应用“上位法优于下位法”规则予以解决。
      而针对在饮用水水源保护区内设置排污口的违法行为,《水污染防治法》第84条(2018年1月1日起施行)和《水法》第67条(2002年10月1日起施行)都作了规定,适用谁?很明显,因为这两部法律均由全国人大常委会制定,属于可适用于同一违法行为的两个法律规范的不一致,所以优先适用新法,即《水污染防治法》第84条的规定。“新法优于旧法”规则仅仅是一项适用规则,依然是对不溯及既往原则的具体应用,而不是对这一原则的有条件背离。与“从旧”规则相同的是,“新法优于旧法”规则也是在特定条件下才可使用的规则。
“从新”规则
属于不溯及既往原则的例外,如“法律解释从新”规则等“从新”规则是与“从旧”规则相反的规则。“从新”规则与“新法优于旧法”规则不同,“新法优于旧法”规则依然是对不溯及既往原则的具体应用,而“从新”规则却是溯及既往的一种规则。实践中,总是对“从新”规则的适用范围设定一些条件。“从新”规则属于不溯及既往原则的例外,如“程序从新”规则、“法律解释从新”规则等。“法律解释从新”规则是指法律解释规则的适用遵循“从新”规则。我国的法律解释分为法定解释和学理解释,而法定解释又可分为立法解释、行政解释和司法解释等几种。
      其中,行政解释是指享有立法权的行政机关为了执行法律、法规以及上级行政机关制定的规章,对法律、法规以及上级行政机关制定的规章所作的解释。行政解释有时也发布专门的解释性文件,如生态环境部、国家发展和改革委员会《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见(试行)》(环政法[2018]85号)。
      之所以赋予行政解释以溯及力,是因为行政解释是对如何正确理解和执行法律的具体规定,其内容是法律的已有意思,因而不具有独立的法律地位,应该具有被解释法律的效力。在时间上,应当追溯至被解释法律施行之日发生作用。
“从优(轻)”规则
是优先适用对当事人更有利或者处罚较轻的法律规范“从优(轻)”规则,是指新旧两个法律规范均可适用于同一违法行为时,如果适用的效果在严厉程度上有优劣轻重之分时,优先适用对当事人更有利或者处罚较轻的法律规范。
      如某“总投资额”为1亿元的房地产建设项目在没有办理任何环评手续的情况下于2017年9月1日开工建设,并于2018年3月31日建设完成,按照当时的《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2017年版),应该报批环境影响评价报告表,按照《环境影响评价法》第31条第1款的规定,应处100万元以上500万元以下的罚款。
      而按照现在的《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2018年版),这个房地产项目属于环境影响评价登记表备案的项目,按照《环境影响评价法》第31条第3款的规定,应责令备案,处5万元以下的罚款。
      按照“从轻”规则,2018年4月28日以后查处这一房地产项目时,就应该依据《环境影响评价法》第31条第3款的规定责令其备案,处5万元以下的罚款。
“从旧兼从优(轻)”规则
“从旧”规则是原则,“从优(轻)”规则是例外“从旧兼从优(轻)”规则是由“从旧”规则与“从优(轻)”规则相结合的规则。“从旧”规则与“从优(轻)”规则的关系是:“从旧”规则是原则,“从优(轻)”规则是例外。
      也就是说,对新法施行前的行为,原则上适用旧法(即行为时法),即新法原则上没有溯及力;若新法适用的效果较旧法更有利于当事人时,则适用新法。
      如前述某建设项目于2014年12月建成投产,但需要配套建设的环保设施未经验收,并于2017年10月1日前自动停产的,现在查处时原则上应该适用旧法,即修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定,责令其停止生产,可以处10万元以下的罚款。
      若按照修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款的规定,法律后果就是被责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的,处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员,处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产,或者报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。
      如果这个建设项目并未造成重大环境污染或者生态破坏的,就不会被责令停止生产。
      对于小型建设项目来说,适用修改前的《建设项目环境保护管理条例》第28条规定的法律后果可能更优(轻),而对于特大型建设项目来说,适用修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款规定的法律后果可能更优(轻)。
      比较新旧法律规范对当事人是否更优(轻)时应当对所有相关法律规范作整体性考虑。当然,此处的整体性是指新、旧法各自的整体性。
      需要特别说明的是,如果前述建设项目于2014年12月建成投产,而2017年10月1日后仍有生产行为,但需要配套建设的环保设施未经验收,则应当认定为这一建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产的违法行为一直处于连续或者继续状态,应当适用修改后的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款的规定(即行为时法)对其进行处罚。不属于“从旧兼从优(轻)”规则的适用范围。
      新旧法适用相关规则
      1. “从旧”规则
      2. “实体从旧”规则
      3. “行为时法优于审理时法”规则
      4. “新法优于旧法”规则
      5. “从新”规则
      6. “从优(轻)”规则
      7. “从旧兼从优(轻)”规则等