6月23日,最高人民法院正式发布《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》,并由最高人民法院行政庭负责人就相关内容回答记者提问。
      问1:修改后的行政诉讼法确立行政机关负责人出庭应诉制度,明确了负责人应当出庭应诉的义务。有人认为,负责人出庭应诉与诉讼代理制度存在不一致,请问最高人民法院如何看待这个问题?
      答:行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼法的重要制度,充分体现了社会主义司法制度的优越性和先进性。设立这一制度的目的在于保障人民群众合法权益、实质性化解行政纠纷、提高行政机关依法行政水平。
      行政机关负责人出庭应诉,体现了法律面前人人平等的法治意识,发挥了实质性化解行政纠纷的作用,在司法实践中已经产生良好的法律效果和社会效果。比如,黑龙江省三级法院近年来行政机关负责人出庭应诉率则接近100%,对于实质性化解行政争议、维护社会和谐稳定起到了积极的作用。
      行政纠纷不是普通的法律纠纷,而是官民纠纷;行政诉讼的当事人不是普通的当事人,行政机关是行政诉讼的一方当事人。过去的行政诉讼法参照民事诉讼法的代理制度,只要行政机关代理人出庭应诉就符合法律规定。
      但是,代理人在诉讼过程中,对于法律问题比较熟悉,而对于行政执法状况不熟悉,对于老百姓提出的和解意愿也无法表态,使得庭审效果和解决纠纷的效果大打折扣。
      从上个世纪九十年代末,陕西合阳、江苏海安等地开始探索行政机关负责人出庭应诉制度。实践证明,行政机关负责人出庭应诉制度,既符合行政管理中首长负责制的基本要求,也符合中国官民平等的朴素观念,有效纾解了官民的对立情绪,实质化解了大量的行政纠纷。这一优良的诉讼制度符合中国国情、符合行政诉讼特点,应当进一步加强和推广。
      问2:司法实践中,行政机关负责人出庭应诉中仍存在一些问题,包括负责人出庭不出声等,对行政纠纷的解决没有发挥应有的作用,请问司法解释对此作出什么样的相应规定?
      答:行政机关负责人出庭应诉制度,重在实质性化解行政争议,重在提升行政执法水平。因此,行政机关负责人的“介入感”“参与感”很重要。行政机关负责人出庭不出声,应诉不应答,就会使庭审效果大打折扣,就会使官民矛盾继续紧张,就会使行政纠纷难以实质化解,就会使出庭应诉制度变成摆设。
      为了切实解决这一问题,司法解释规定了以下几个方面的内容:
      第一,出庭应诉的应当是分管、熟悉行政执法业务的负责人或者相应的工作人员。为了实质性化解纠纷,出庭负责人应当具有表态权,应当对涉诉事项具有一定程度的决定权限;出庭的工作人员应当对被诉行政行为具有全面的、专业的掌握。
      第二,在庭审过程中,负责人要积极发言,参与涉案行政争议的实质性化解。例如,司法解释规定,人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明,明确要求行政机关负责人出庭应诉的,应当就实质性解决行政争议发表意见等等。
      第三,行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见,对所依据的规范性文件进行解释说明等。以上要求,都促使行政机关负责人和相应的工作人员在出庭之前做好相关应诉准备工作,有助于妥善地化解纠纷。
      问3:行政诉讼法规定,行政机关负责人应当出庭应诉,这可能导致一些案件数量较大的行政机关,例如省级政府或者部委等行政机关的负责人应诉压力过大,司法解释是否有相关的规定来解决这个问题?
      答:从我们调研的情况来看,总体来说,行政机关负责人出庭应诉制度运行良好,负责人应诉压力不大。特别是行政案件种类繁多、行政管理领域涉及五十多个,特定案件数量比较集中的现象并不突出。我们看到,有的行政机关负责人高度重视出庭应诉工作。例如,贵州省政府、中国证监会等均有省部级负责人出庭应诉,在社会上产生了积极正面影响。
      但是,在政府信息公开等个别类型的行政案件中,案件数量较大。最高人民法院在部委调研时,相关部委反映,行政机关负责人出庭应诉压力较大。
      为了解决这一问题,司法解释作了以下几个方面的规定:
      第一,明确负责人的范围。法律规定的行政机关负责人并不一定是行政机关的“一把手”,副职负责人、分管副职负责人等,均属于负责人范围。
      第二,规定协商出庭制度。复议机关作共同被告的案件,可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉,无须共同被告负责人全部出庭。
      第三,规定一次出庭制度。对于同一审级需要多次开庭的同一案件,负责人到庭参加一次庭审的,一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。
      第四,规定申请延期开庭制度。负责人确有正当理由不能出庭,行政机关可以依法申请延期开庭审理。
      第五,规定工作人员出庭制度。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,可以依法委托相应的工作人员出庭应诉。
      第六,明确了负责人出庭应诉的一系列法律保障。例如,司法实践中出现有的原告以负责人出庭应诉情况为由要求法院进行质证和处罚,司法解释规定,原告对行政机关负责人出庭应诉提出异议的,人民法院可以按照相应措施进行处理,但不影响案件的审理。
      问4:对于四类行政机关负责人应当出庭应诉的特殊案件,行政机关以及人民法院在具体实践应当如何理解和执行?
      答:首先,要正确理解这四类特殊案件之间的关系。其中,前三类案件即重大公共利益,社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件,既是行政机关主动出庭应诉的案件,也是人民法院应当通知出庭应诉的案件。
      比如,在人民法院受理案件之前,被诉行政机关就已经知晓被诉行政行为可能或者已经引起相关炒作的,行政机关在应诉之时应当主动告知人民法院相关情况,并主动确定负责人出庭应诉妥善处理行政争议。