法律分析：所谓行政不作为，是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程式履行或完全履行的消极行为。其构成要件：(1)申请要件。行政相对人向行政机关提出了实施一定行为的合法申请。(2)职权要件。行政机关对行政相对人的申请事项具有法定职责和管理权限。(3)期限要件。行政机关未在一定期限内按照法定程序实施一定的行为。
行政复议机关包括两类：一是行政机关。其中有人民政府、人民政府工作部门、实行垂直领导的行政机关、行政公署、盟。二是行政复议法规定的其它组织。
乡镇人民政府具有行政复议职能，是行政复议机关。宪法规定，行政机关包括人民政府和政府所属的工作部门。在我国人民政府由中央人民政府和地方各级人民政府组成，中央人民政府即国务院，是最高国家行政机关。地方各级人民政府一般包括省、市、县、乡四级。地方各级人民政府是本级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关，管理本地区的行政工作，因此，无论是国务院还是省、市、县、乡四级地方政府，作为其行政工作的一部分，都要承担一定的行政复议任务，履行行政复议机关的职责。
另外，《行政复议法》第十五条第一款第三项明确规定“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”。
